Defensoría del Pueblo de la Nación

Resolución 63/13 y 64/13 - Bosques de Córdoba

La Defensoría del Pueblo de la Nación exhortó al Gobernador de la Provincia de Córdoba a que promueva la adecuación de la Ley provincial Nº 9.814 de Ordenamiento Territorial de los Bosques Nativos en todos aquellos aspectos que no cumplan con los presupuestos mínimos de protección ambiental de la Ley Nacional. Asimismo, que tome las medidas necesarias para evitar la pérdida de los remanentes boscosos en la provincia y evitar los descensos de categoría de conservación.

BUENOS AIRES, 30 de agosto de 2013 VISTO:
Las actuaciones Nº 5421/10 caratulada: "Solicitud de intervención vinculada a la inconstitucionalidad de la ley provincial 9814 de Córdoba", y Nº 6063/10 caratulada "Solicitud de intervención vinculada con la Ley Provincial 9814 de ordenamiento territorial de bosques nativos y Ley 26.331", y
CONSIDERANDO:
Que, en las mismas, los interesados denuncian que la ley provincial de Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos no se ajusta a los requerimientos de la Ley de presupuestos mínimos de protección ambiental de los bosques nativos Nº 26.331.
Que la investigación realizada por esta Defensoría puso de manifiesto que, efectivamente, existen tres inconsistencias entre la ley Nº 9.814 (y su decreto reglamentario Nº 170/11) con la Ley de presupuestos mínimos Nº 26.331.
Que se entiende por presupuesto mínimo a toda norma que concede una tutela ambiental uniforme o común para todo el territorio nacional, y tiene por objeto establecer las condiciones necesarias para asegurar la protección ambientaly el derecho a un ambiente sano según lo previsto en el art. 41 de la Constitución Nacional y en el art. 6 de la Ley Nº 25.675.
Que, consecuentemente, los presupuestos mínimos establecidos en la Ley Nº 26.331 son de cumplimiento obligatorio para todas las autoridades y niveles de gobierno.
Que, adentrándonos en el análisis de la cuestión, en primer lugar se evidencia que el artículo 5 de la ley provincial promueve la realización de actividades productivas, conceptualizadas en la misma como "aprovechamiento sustentable", en bosques de alto valor de conservación clasificados como categoría I (o rojos).
Que esta disposición resulta contraria a la Ley Nacional, ya que el artículo 9 de la mismaindica que los bosques de categoría I (rojo) son sectores que no deben transformarse, siendo sus únicos usos tolerados el "hábitat de comunidades indígenas y ser objeto de investigación científica".
Que la definición de "aprovechamiento sustentable" de la ley provincial incluye el desarrollo de actividades ganaderas con prácticas de rolado de bajo impacto (art. 6), siendo ésta una práctica que se utiliza para el reemplazo del bosque nativo por pastos. En este sentido, consultado el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) acerca de las características de este tipo de intervención, indicó que el rolado de bajo impacto se realiza con maquinaria ligera, eliminando los ejemplares de menor tamaño (troncos con diámetros menores a 10 cm), pero conservando los ejemplares adultos. No obstante, señaló también que no existen suficientes datos sobre el impacto de esta técnica en los ecosistemas locales, por lo que no puede asegurarse el mantenimiento del bosque a largo plazo.
Que, al respecto, concluye que las técnicas de rolado no pueden considerarse como prácticas de conservación, y que "…cuando el objetivo es conservar el bosque nativo o recuperarlo como tal, las prácticas deben ser otras...".
Que, de lo expuesto se sigue que, en términos de la Ley Nº 26.331 el rolado de bajo impacto es equivalente a un desmonte, según se lo define en el artículo 4, ya que implica la conversión del bosque a otros usos, como el ganadero, perdiéndose así tanto su estructura y dinámica natural como sus funciones ecológicas.
Que, en segundo lugar, el artículo 14 de la ley Nº 9.814 y su decreto reglamentario autorizan el descenso de los bosques de categoría I "rojo" a categoría III "verde" si en la zona existe o se va a generar infraestructura para producción bajo riego.
Que consultada al respecto la SECRETARIA DE AMBIENTE Y DESARROLLO SUSTENTABLE de la Nación, manifestó en diciembre de 2011, que esto "implica un uso discrecional de los criterios de sustentabilidad, al otorgar un valor al potencial de riego que prima por sobre los demás…" y que ese procedimiento "…responde más a políticas productivistas que a una valoración ambiental integral…".
Que, tal como lo establece la Ley de Presupuestos Mínimos, los bosques de categoría I (rojo) se designan como tales en virtud de que sus características "ameritan su persistencia como bosque a perpetuidad", razón por la cual la autorización de un cambio de categoría de protección a partir de que en la zona exista o se genere infraestructura para la producción bajo riego, carece de razonabilidad e incumple el mandato legal de protección de los bosques, ya que privilegia indebidamente valores de sustentabilidad económica por sobre los valores de conservación que la Ley Nacional establece específicamente para esta categoría.
Que, en tercer lugar, advertimos que el artículo 37 de la ley provincial autoriza el desmonte para realizar actividades mineras en cualquier categoría de conservación, con la justificación de que se trata de una "actividad transitoria".
Que debe tenerse presente que, si bien el período extractivo de la actividad minera podría considerarse o transitorio, los impactos derivados de este tipo de emprendimientos persisten más allá de la vida útil de los proyectos y producen cambios a largo plazo en el entorno. En particular aquellas explotaciones que implican minería metalífera a cielo abierto, canteras y extracción de áridos ya que requieren la remoción de la cubierta vegetal y el suelo, los cuales pueden tardar cientos de años en recuperarse.
Que el análisis realizado en los considerandos precedentes nos lleva a la conclusión de que la legislación provincial facilita que bosques categorizados como de muy alto valor de conservación, respecto de los cuales la Ley Nacional establece su conservación a perpetuidad, sean susceptibles de desmonte total o parcial, o que en ellos se realicen usos ambientalmente no sustentables. Claramente tal situación contraría el espíritu de la Ley de Presupuestos Mínimos y la garantía de la tutela ambiental uniforme a la que nos hemos referido.
Que, como vemos, la Ley Nacional no permite el desmonte o degradación de los bosques de alto valor de conservación ni el descenso de categoría de protección asignada a los mismos.
Que, en efecto, el artículo 34 de la Ley Nº 26.331 faculta a la autoridad nacional a constatar periódicamente el mantenimiento de la superficie de bosque nativo y de las categorías declaradas en cada jurisdicción, a fin de otorgar los beneficios económicos del Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques Nativos, y sólo admite al cambio de categoría cuando éste implica una situación mayor de protección, lo que constituye una clara aplicación del principio de no regresión.
Que, por otra parte, la ley Nº 9.814 omite incluir entre los requisitos para autorizar los desmontes o cambios usos del suelo, la obligatoriedad de convocar a una audiencia pública en los procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (art. 41), a pesar de que la Ley Nº 26.331 (art. 26) indica expresamente que la autoridad de aplicación debe garantizar esa instancia de participación.
Que todo lo anteriormente manifestado ha sido analizado en el Informe Especial sobre la Situaciónde la Ley Provincial de Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos de la Provincia de Córdoba (Ley Nº 9.814) elaborado por esta Defensoría del Pueblo en diciembre de 2011, el cual se adjunta a la presente.
Que el mismo concluye que la provincia de Córdoba deberá emplear las vías legislativas y administrativas necesarias y convenientes con el objeto de asegurar la efectiva protección de los bosques, adecuándose así a los principios y previsiones de la Ley Nacional.
Que este Informe fue remitido oportunamente al Sr. Gobernador de la provincia de Córdoba para su consideración y a la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación.
Que, a su turno, la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación indicó que la provincia de Córdoba aún no tiene acreditada la ley provincial de Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos por esa autoridad nacional y que se encuentra trabajando con las autoridades locales para dar solución a los aspectos conflictivos de la ley.
Que la falta de acreditación de la ley provincial y el trabajo subsecuente con las autoridades locales responde a las observaciones vertidas en el Informe Especial mencionado previamente.
Que, por otra parte, en octubre de 2012 el Gobernador de la provincia emitió el decreto Nº 1131 por el cual deroga parte del decreto reglamentario Nº 170/11. Se trata de los párrafos 2º y 3º del artículo 6 que hacen referencia a las prácticas de rolado o raleo como un "aprovechamiento sustentable", y el artículo 14 referido al cambio de uso de suelo para producción bajo riego.
Que, asimismo, el decreto Nº 1131/12 difiere, hasta tanto se actualice el ordenamiento territorial, la aplicación del concepto de "aprovechamiento sustentable" fijado en el artículo 6 de la ley Nº 9.814 que permite el rolado de bajo impacto incluso en bosques de categoría I (rojo), así como el 2º y 3º párrafo del artículo 14 del mismo plexo normativo que indica que los predios donde exista o se genere infraestructura para producción bajo riego o sean "zonas estratégicas" se considerarán incluidos en la categoría III (verde).
Que este nuevo decreto ha sido un reconocimiento de las consideraciones vertidas en el Informe Especial, y de las objeciones planteadas por la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación y la Comisión de Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos (COTBN).
Que, aunque lo expuesto anteriormente manifiesta una cierta voluntad de abordar los problemas que surgen de las diferencias entre la ley provincial y la Ley de Presupuestos Mínimos Nº 26.331, entendemos que este instrumento administrativo no resuelve de modo adecuado la cuestión del uso de los bosques de alto valor de conservación por cuanto se mantiene vigente el artículo 5 la ley Nº 9.814 que habilita la posibilidad de realizar aprovechamientos sustentables en bosques clasificados en la Categoría I (rojo). Adviértase al respecto que solamente fue diferida la aplicación del artículo 6, pero no dejada sin efecto.
Que, en este aspecto, debemos hacer notar además que un decreto no constituye un instrumento legal adecuado para realizar las necesarias modificaciones a la ley provincial.
Que, por lo tanto, se entiende que el decreto Nº 1131/12 es un paso transitorio muy necesario hacia la armonización de la ley provincial y la Ley de Presupuestos Mínimos de protección ambiental pero resulta insuficiente para la protección efectiva de los remanentes de bosques nativos de Córdoba.
Que no puede ignorarse que las estadísticas oficiales indican que, desde la sanción de la Ley Nacional, a fines de 2007, hasta finales de 2011 la provincia de Córdoba había perdido 38.000 ha de sus ya escasos bosques nativos en la región forestal del parque Chaqueño, sin contabilizar la pérdida de bosques en la región del Espinal.
Que el decreto Nº 91/2009, reglamentario de la Ley Nº 26.331, indica que la actualización de los OTBN deberá realizarse cada 5 años a partir de la aprobación del mismo (art. 6), plazo que se cumple en febrero de 2014, lo cual representa una oportunidad para proyectar las modificaciones legislativas necesarias.
Que en ese ínterin resulta conveniente que se tomen las medidas destinadas a garantizar la protección de los bosques nativos de la provincia.
Que la presente medida se dicta de conformidad con lo establecido por el artículo 13, párrafo primero, y el artículo 28 de la Ley Nº 24.284, modificada por la Ley Nº 24.379, el artículo 86 de la CONSTITUCION NACIONAL y normas concordantes.

Por ello,

EL ADJUNTO I DEL DEFENSOR DEL PUEBLO
RESUELVE:

Artículo 1º: EXHORTAR al GOBERNADOR DE LA PROVINCIA DE CORDOBA a que:
A.Promueva la adecuación de la ley Nº 9.814 de Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos de Córdoba y su respectiva reglamentación, de forma de que se ajusten a la Ley Nº 26.331 en todos aquellos aspectos que no cumplan con los presupuestos mínimos de protección ambiental de la Ley Nacional mencionada, B.Tome las medidas necesarias para evitar la pérdida de los remanentes boscosos en la provincia, en particular en bosques de categoría I (rojo), controlando las actividades que pudieran degradarlo (emprendimientos agropecuarios, forestales, ganaderos y mineros), y evitando los descensos de categoría de conservación. Artículo 2º: RECOMENDAR a la SECRETARIA DE AMBIENTE Y DESARROLLO SUSTENTABLE de la Nación que tome en cuenta las argumentaciones vertidas en la presente para el proceso de acreditación del Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos de la provincia de Córdoba (Art. 33, Ley Nº 26.331).
Artículo 3º: Regístrese, notifíquese en los términos del artículo 28 de la Ley Nº 24.284 y archívese.

RESOLUCION Nº 63/13


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